Профессиональное толкование права
Главная страница Карта сайта Версия для печати
Аналитика

2 апреля 2004

Правда и мифы о Национальном фонде

Одним из самых одиозных и таинственных в общественном сознании финансовых институтов является так называемый «Нефтяной фонд будущих поколений» — Национальный фонд Республики Казахстан.

Про Национальный фонд РК ходит множество самых различных слухов и легенд, одна из самых укоренившихся в сознании обывателей — в Нацфонде аккумулируется вся прибыль от казахстанской нефти, и эти средства лежат там «мертвым грузом».

Миф второй — никто не знает, и не узнает в ближайшее время, сколько денег лежит в этом фонде, так как это государственная тайна, и открыта она будет только будущим поколениям не ранее 2030 года.

Миф третий — нефтяной фонд управляется лично Президентом, который никому не отчитывается по формированию и использованию Национального фонда.

Миф четвертый — образовался Национальный фонд из средств секретного счета Правительства РК, сведения о котором стали достоянием гласности в 2001 году.

Вот, собственно, набор самых распространенных легенд и слухов о Национальном фонде РК.

Целью настоящей публикации является попытка развеять хотя бы часть из существующих политизированных легенд о Национальном фонде РК, прояснить, «как обстоит дело» с точки зрения действующего на сегодняшний день законодательства, и, может быть, определить существующий круг проблем и неясностей, подлежащих, с точки зрения автора, разрешению и уточнению на законодательном уровне.

Как все начиналось

Национальный фонд Республики был образован Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года № 402 "О Национальном фонде Республики Казахстан". Буквально на следующий день, 24 августа 2000 года, было принято постановление Правительства № 1303, которым в качестве первоочередной задачи была определена разработка законодательных актов по вопросам создания и функционирования Национального фонда РК.

Указом Президента Республики Казахстан от 29 января 2001 г. № 543 "О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан" были определены основные цели, задачи Национального фонда Республики Казахстан, источники и порядок его формирования, порядок использования средств фонда, функции, права и обязанности государственных органов по его управлению, правила отчетности о формировании и использовании Национального фонда РК.

И уже в мае 2001 года был принят Закон РК «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам функционирования Национального фонда Республики Казахстан» № 182 от 03.05.2001, которым существование Национального фонда получило достаточно четкое законодательное закрепление в законодательстве о бюджетной системе и о Национальном банке.

Начало деятельности Национального Фонда РК было положено за счет средств от продажи государственной доли в СП «Тенгизшевройл», сумма которых с учетом капитализации составила 674378570,70 долл. США. * Эта продажа широко освещалась в СМИ, все средства совершенно официально на законной основе были зачислены в Национальный фонд РК.

Что касается так называемого «секретного счета правительства», не имеющего никакого отношения к Национальному фонду, об этом счете, необходимость существования которого в начале и в середине 90-х диктовалась тяжелым положением государства, достаточно подробно и открыто в публичном выступлении в парламенте в апреле 2002 г. рассказал бывший в ту пору Премьер-министром страны И. Тасмагамбетов. Он сказал, что целью создания этого счета было предотвращение инфляции, что в 1997 г. с этого счета была выплачена пенсионная задолженность и благодаря этому счету была достигнута стабильность национальной валюты после девальвации российского рубля.

Уже тогда законодательно был определен коллегиальный орган управления — Совет по управлению Национальным фондом РК. В Совет входят Президент, Премьер-министр, министр финансов, министр экономики и бюджетного планирования, председатели сената и мажилиса парламента, руководитель администрации президента, председатель Нацбанка, заместитель Премьер-министра, председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Таким образом, миф о единоличном управлении фондом Президентом РК не имеет под собой никаких оснований.

Совет по управлению Национальным фондом рассматривает концептуальные подходы в использовании фонда, одобряет предложения по объемам и направлениям использования фонда, а также рассматривает и одобряет годовой отчет о формировании и использовании средств фонда.

Правительство РК при управлении фондом:

  • разрабатывает и утверждает правила составления отчетности, порядок зачисления денег в фонд и использования средств фонда;
  • разрабатывает, совместно с Национальным банком, и утверждает график представления информационных материалов и финансовой отчетности по деятельности, связанной с управлением фондом;
  • обеспечивает представление отчета о формировании и использовании фонда Президенту и информации о деятельности по формированию и использованию фонда парламенту Республики Казахстан;
  • обеспечивает проведение ежегодного внешнего аудита фонда;
  • обеспечивает осуществление бухгалтерского учета формирования и использования фонда;
  • осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Непосредственное управление Национальным фондом практически с самого начала его функционирования осуществляет Национальный банк РК на основании заключенного с Правительством договора «О доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан», одобренного постановлением правительства Республики Казахстан от 18.05.2001 № 655.

Национальный банк РК в целях сохранности активов Национального фонда, поддержания достаточного уровня ликвидности активов и обеспечения достаточно высокого уровня доходности активов в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска осуществляет инвестиционные операции, включая передачу части Нацфонда под управление надежным внешним управляющим, и зачисляет в Нацфонд инвестиционный доход от его управления.

Инвестиционные операции осуществляются на основании Правил осуществления инвестиционных операций Национального фонда Республики Казахстан, утвержденных постановлением Правления Национального банка Республики Казахстан от 20 июня 2001 года N 237.

При этом Нацбанк имеет право на получение ежеквартального вознаграждения под фиксированную ставку в размере 0,075% годовых от среднемесячной рыночной стоимости Нацфонда в течение отчетного квартала, за исключением активов Нацфонда, находящихся во внешнем управлении, и возмещение расходов, понесенных им в процессе исполнения своих обязательств по Договору.

Нацбанк обязан информировать правительство о выборе каждого внешнего управляющего Нацфондом и кастодиана для хранения Нацфонда, представлять Правительству утвержденные правлением Нацбанка ежеквартальные и годовые отчеты о результатах доверительного управления Нацфондом, содержащие информацию о рыночной стоимости Нацфонда, доходности по операциям, совершенным с Нацфондом, размере полученного дохода за отчетный период, составе портфеля Нацфонда, текущем значении риска изменения процентных ставок.

Национальный банк Республики Казахстан несет ответственность за неисполнение своих обязательств по управлению фондом в порядке, предусмотренном договором о доверительном управлении фондом.

Ежегодно на основании конкурса, проводимого Министерством финансов РК от имени Правительства, заключается договор с внешним аудитором, роль которого, начиная с 2001 года, выполняет аудитор из «Большой Четверки» — компания «Эрнст энд Янг».

Деятельность фонда достаточно прозрачна и открыта. Ежеквартально публикуется информация о состоянии активов Национального фонда. По данным на 01.01.2004, в Национальном фонде сосредоточено 3, 666 млрд. долларов США. *

Деньги без движения?

Главной целью фонда является формирование накоплений государства (сберегательная функция) , а также снижение зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция) .

Именно благодаря той самой «сберегательной» функции за Национальным фондом и закрепилось название «Фонд будущих поколений»; о стабилизационной функции, которую фонд исполнял во благо ныне живущих поколений с момента своего основания, известно гораздо меньше. Между тем только в 2001 году, то есть буквально с начала своей работы, республиканский бюджет пополнился 7,5 млрд. тенге, взятыми из Национального фонда, благодаря которым не пришлось секвестировать целый ряд программ государственного бюджета. **

Отсюда вывод — фонд, благодаря своей стабилизационной функции, уже сейчас работает не только на благо будущих поколений, но и на благо современного общества. Средства Национального фонда уже сейчас работают на получение инвестиционного дохода, причем за образец взят опыт Нефтяного фонда Норвегии.

По информации г-на Г. Марченко, озвученной на пресс-конференции в Национальном банке РК 8 мая 2002 года, «мы полностью повторили инвестиционную стратегию норвежского фонда. Все технические аспекты — стандартные портфели, их продолжительность и принципы отбора со стороны внешних менеджеров». Так же, как и в Норвегии, с целью минимизации рисков инвестирование осуществляется в первую очередь в высоконадежные ценные бумаги за рубежом.

Другой вопрос, который задают критики деятельности Национального фонда РК, — в какой мере средства Национального фонда работают на реализацию актуальных и социально значимых программ в Казахстане уже сегодня?

Эта критика не является конструктивной, поскольку, как уже говорилось выше, средства Национального фонда уже сейчас позволяют исполнять множество программ государственного бюджета.

Помимо того, безусловно, средства Национального фонда РК могут быть по решению Совета по управлению фондом быть использованы на реализацию внебюджетных программ.

В частности, на Алматинской городской конференции Республиканской политической партии «Асар» в выступлении делегата Т. Абдижаппарова была озвучена конструктивная «инициатива снизу» — идея о том, что средства Национального фонда РК могут уже сейчас использоваться в соответствии с их главным предназначением — работе на благо будущих поколений. В частности, использование в качестве дотаций молодым семьям со стороны государства при приобретении недорогого «социального жилья». Насколько «услышат» эту инициативу члены Совета по управлению Национальным фондом РК?

Как пополняется Национальный фонд

Безусловно, в Национальный фонд попадают не только «нефтяные деньги» и отнюдь не вся прибыль от нефтяных операций — это сугубо обывательское мнение.

С целью исполнения сберегательной функции Нацфонд формируется за счет следующих поступлений:

  • официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемые в размере 10% от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по налогам и иным обязательным платежам в бюджет; в бюджете на 2004 год эти трансферты определены в сумме 8 531 670 тысяч тенге;
  • средства, поступающие от продажи государством земельных участков сельскохозяйственного назначения в частную собственность (новация в Земельном кодексе РК);
  • инвестиционные доходы от управления фондом;
  • иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

В частности, под «иными поступлениями и доходами» можно понимать, к примеру, средства, зачисленные в Национальный фонд РК в соответствии с постановлениями Правительства РК от 23 сентября 2003 года № 966 и от 10 апреля 2003 года № 348. Оба постановления имеют одинаковые названия — «О некоторых вопросах по определению направления использования доходов государства». В постановлении № 348 говорится о платеже, предусмотренном статьей 2 (В) Соглашения по проекту в Республике Казахстан от 2 апреля 1993 года, заключенного между Республикой Казахстан, «Тенгизшевройл», партнерством с ограниченной ответственностью, производственным объединением «Тенгизнефтегаз», «Трансошен Шеврон Компани», «Шеврон Оверсиз Компани».

С целью исполнения стабилизационной функции Национальный фонд Республики Казахстан формируется в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора (юридических лиц по перечню, устанавливаемому Правительством Республики Казахстан) над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений по их следующим видам:

  • корпоративный подоходный налог;
  • налог на добавленную стоимость;
  • налог на сверхприбыль;
  • бонусы;
  • роялти;
  • доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам.

Вот с этим самым перечнем, а именно кто из недропользователей будет делать отчисления в Национальный фонд, очень много неясностей.

В ноябре 2003 года во многих СМИ было озвучено мнение г-жи Меруэрт Махмутовой, директора Центра анализа общественных проблем, о том, что в бюджете на 2004 год из 12 компаний-налогоплательщиков в Национальный фонд РК могут остаться только 4. Информация М. Махмутовой была достаточно подробно аргументирована де-юре, и поэтому многие масс-медиа восприняли ее как состоявшийся факт.

В частности, по словам М. Махмутовой, из 12 плательщиков в Национальный фонд в бюджете-2004 должно было остаться 4 компании — ОАО «Каражанбасмунай», АО «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б. В.», ОАО «Мангистаумунайгаз» и ОАО «Узеньмунайгаз»:
"…Донской ГОК исключается в соответствии с тем, что он был присоединен по постановлению правительства РК от 2001 года к ТНК «Казхром» и является его филиалом без образования юридического лица… В 2001 году, когда формировался этот список компаний-плательщиков в Национальный фонд, Донской ГОК в нем был, и вдруг в 2003 году принимается такое запоздалое решение, это кажется нам сомнительным… Что касается компаний «ПетроКазахстан» и ЗАО «Тургай Петролеум», разъяснения в проекте бюджета основаны на ценах реализации нефти, при которых планируются плановые поступления в бюджет ниже $19 за баррель, поэтому сверхплановые поступления в Национальный фонд не планируются…. Компания «Бритиш Петролеум» и норвежский концерн «Статойл» продали свои доли в СРП, и предполагается, что в следующем году постоянных платежей в бюджет РК не будет".

Причины исключения ОАО «Казцинк» и ОАО «Казахмыс», по мнению М. Махмутовой, "…основаны на том, что поступления планируются на уровне мировых цен, по которым ситуация относительно стабильна, в отличие от рынка нефти. В связи с этим сверхплановые поступления в Национальный фонд не планируются… Исключение ТОО «ТШО» объясняется переходом на ускоренный метод амортизации, и правительство приняло это как аргумент и тоже исключило из списка плательщиков в Национальный фонд…***

Между тем, реальная информация на сегодняшний день такова.

Сверхплановый корпоративный подоходный налог перечисляется в Национальный фонд семью организациями:

№ п/п Наименование организаций
1 Открытое акционерное общество «СНПС-Актобемунайгаз»
2 Открытое акционерное общество «Эмбамунайгаз»
3 Товарищество с ограниченной ответственностью «Тенгизшевройл»
4 «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б. В.»
5 Открытое акционерное общество «Мангистаумунайгаз»
6 Открытое акционерное общество «Узеньмунайгаз»
7 Открытое акционерное общество «Каражанбасмунай»

Плательщиков сверхпланового НДС и бонусов в Национальный фонд РК на 2004 год не предусмотрено. Сверхплановые роялти перечисляют в Национальный фонд РК 5 открытых акционерных обществ — «СНПС-Актобемунайгаз», «Эмбамунайгаз», «Мангистаумунайгаз», «Узеньмунайгаз», «Каражанбасмунай». И, наконец, сверхплановую долю Республики Казахстан по Соглашению о разделе продукции перечисляет одна-единственная организация, «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б. В.».

В связи с этим возникает целый ряд вопросов.

Как, исходя из каких критериев определяется тот самый перечень организаций сырьевого сектора — доноров Национального фонда РК?

Почему из всех участников Соглашений о разделе продукции, заключенных Республикой Казахстан, сведения о которых практически недоступны обществу (4), плательщиком сверхплановой доли по разделу продукции является одна-единственная организация (на взгляд автора, наиболее информационно «прозрачная») — Карачаганак Петролеум Оперейтинг?

Безусловно, Национальный фонд за три года своей работы состоялся как серьезный финансовый институт, реально обеспечивающий стабилизацию и развитие экономики Казахстана. Пути и методы формирования фонда должны быть четко определены в законе. И на сегодняшний день его деятельность требует отдельного законодательного регулирования путем принятия специального закона «О Национальном фонде РК».

Владимир Каратицкий,
независимый юрист

* Информация с официального сайта www.nationalfund.kz

**Газета «Экспресс-К», № 34 (14947) от 21.02.2002, С. Британова «Черные дыры».

***Интервью М. Махмутовой корреспонденту KZ-today.

****Журнал PETROLEUM, № 6, декабрь 2003. В. Каратицкий «Черная кошка в темной комнате: каким будет новый закон об СРП?»

« вернуться в список